强化政府的能源管理功能和权责一致

　吴钟瑚,国家发改委能源研究所研究员，国家《能源法》起草专家组驻国家能源领导小组办公室常驻专家，全国人大财经委《节能法》修订专家组专家。同时兼任中国法学会能源法研究会秘书长，中国能源研究会理事、能源经济专业委员会副主任兼秘书长，华东理工大学兼职教授。长期从事能源经济、能源战略与规划、能源（电力）政策与能源法方面的科研工作，主持和参加科研项目60多项。

      近年，能源以及由能源引发的环境、经济和安全问题，不仅在中国非常突出，而且也成了全球关注的热点。提高能源效率、改善能源结构、发展可再生能源、保障能源持续、稳定、安全供应，需要健全和完善能源政策与法规。2005年9月国务院领导根据国内外形势，作出了立即研究和起草能源法的决策。经过两年的努力，现在能源法征求意见稿与公众见面了。 　
　　能源法（征求意见稿，下同）的立法思路，是以遵循规律、符合国情、贯彻科学发展观，构建稳定、经济、清洁、安全的能源供应和服务体系，促进能源、经济与环境的全面、协调、可持续发展为指导方针，以提高能源效率、保障能源安全和环境保护三大立法理念，为建设资源节约型、环境友好型、构建和谐社会提供法律保障。在法律的适用中，政府既是执法者又是法律实施的主体，具有双重身份，在能源法中地位十分重要，承担着特殊的法律责任。政府及其机构负有法律赋予的管理职能与职责，是能源开发利用活动的管理者。在能源法中，明确政府的职责、强化政府管理的功能、规范政府的行为、约制其违法，从而把政府管理的效能发挥到极致，降低系统管理成本,切实服务社会，确保法律的实施。 　
　　1.规范管理制度，强化政府管理功能
　　目前，在能源的开发和利用活动中，无序开发、资源浪费、利用效率低下，环境和生态严重破坏现象非常突出，其深层次的原因则是政府管理不到位和章法不清。能源法在能源管理的制度设计上，首先着眼于改变能源管理机构分散、职责不明、分工不清导致交叉重复、权责不一的状况。而是依据统一管理、分级负责和责权一致的原则，整合能源的管理机构及其相关机构的职能，以充分发挥能源主管和相关协管机构的作用，加强和规范能源管理；二是对政府能源管理的手段和主要方式予以规范，建立起一系列能源管理的制度，使之成为政府实施有效管理，依法行政的法律依据：(1)能源法在我国能源立法上首次把能源战略和规划提到了法律的地位，并且制度化。能源法中设专章，明确规定能源战略规划的编制内容、程序、评估、修订和编制期，由国务院组织制定并颁布，国务院能源主管部门及有关部门、地方各级人民政府负有组织实施的责任；(2)依据宪法、民法和物权法等基本法律，能源法明确能源矿产、水能和海洋能属于国家所有，单位和个人应按照有偿取得的原则，依法享有占有、使用和收益的权利，并且实行投资产权的多元化。国务院作为国家所有权代表，授权有关部门行使对能源资源的开发利用管理具有法定地位。在保障有效、清洁、安全和有序开发能源上，政府对能源资源开发与转换项目和供应业务依法制定市场准入制度和相应的管理办法；（3）为了加强能源管理，必须建立和完善能源管理的基本制度和规范。主要包括能源标准、能源统计和预测预警以及能源进出口等能源管理的基本手段和方式；（4)根据国际经验和我国能源供需状况，政府有责任建立能源应急和能源储备制度以应对非常态的能源短缺和中断，避免和减少对我国经济和人民生活造成巨大影响和损失。  　　
　　2.发挥政府的政策导向作用
　　政策措施，是市场的导向标，是实现国家能源战略和规划目标的重要工具。为此政府需要发挥政策的导向作用，制定一系列能源产业政策、经济政策和技术政策，以鼓励开发新能源和可再生能源、发展清洁的低碳能源替代低效的高碳能源，促进能源结构的调整和优化；提高能源开发和利用效率，推进能源节约，实施能源梯级利用的高效开发；在开发和利用中保护环境，调整能源进出口布局和结构，鼓励能源科技的自主创新。能源法中对此明确了政府制定能源政策的职能，以及运用投资、财税、价格等政策的原则规定。 　　
　　3.培育和规范能源市场
　　上世纪90年代以来，随着市场经济机制在我国的确立，能源的市场化改革也在相应推进。但是，能源各领域的市场化进程和市场化的程度并不一致。为了发挥市场优化配置资源的基础作用，必须培育和规范能源市场。所谓培育市场，就是要为参与竞争的市场主体，搭建公开、公正、公平竞争的平台，规范和监督市场的运行、维护市场秩序，引进市场因素，促进有效竞争。培育和规范能源市场是政府责无旁贷的责任。能源法规定能源领域实行多元化投资产权制度。但是关系国家安全和国民经济命脉的能源领域实行国有资本控股为主体的投资产权制度；对于能源市场起基础作用的价格形成机制及其价格形态、管理与监督制定了原则性的规范；目前我国节能市场的发育很不成熟，在能源法中规定各级人民政府应当建立和完善节能市场机制，培育节能咨询和服务体系，推行能源效率标识、合同能源管理、自愿节能协议和能源需求侧管理等措施。 　　
　　4.政府的垂范作用
　　政府机构，无论其拥有的建筑物还是公务活动都消耗不少能源。据测算，使用国家财政的政府机关办公楼的耗能是民用建筑的几倍，能源支出在政府办公费用中是一笔可观的数字。美国政府为了节省政府的能源成本，专门设立了政府节能办公室，通过采购节能设备和采取节能措施，每年能够节省上亿美元的费用。因此政府作为能源消耗的很重要的用户，它的用能活动也在能源法的调整范围之中。节约资源是我国的基本国策，贯彻节约优先的方针、推动全社会的能源节约是能源法重要的立法原则。政府机构要率先节能，将对全社会的能源节约起到示范和引导作用。能源法的能源节约中，把政府和其他公共机构，（主要是由各级公共财政列支的单位）列入了重点节能领域，并且把节能的垂范带头作用作为其义务予以规定。
　　5.监督检查的责任
　　能源法立法目标的实现和法律的实施，法律责任人应当提高法律意识依法行为，同时负有执法责任的政府和相关机构必须强化执法。政府对能源开发利用活动的有效管理，需要健全监督检查制度，才能做到依法行政、依法对能源活动实施管理的各级管理者进行全过程的监督检查，履行政府执法的责任。能源法中设置的政府监督管理检查制度，主要涉及能源开发建设项目的准入审核制；能源安全生产和环境保护条件的审核；固定资产投资项目的节能评估和审查制度；合理用能及监督检查制度；对关系国家安全和国民经济命脉的能源领域从事能源开发利用活动的企业经营活动依法监管和调控，使其承担相应的社会公共责任，不得滥用垄断或者支配地位损害国家和公共利益；强制性要求列入名单的重点耗能企业报告其用能情况并向社会公布；对能源企业和用能单位的生产经营场所实施现场检查的规定等。　　
　　为了确保各级政府机构能够尽职尽责地实施能源管理，能源法设置了行政监督制度——县级以上人民政府应当根据本法和相关能源法律规定，对同级和下级人民政府能源主管部门及相关部门履行职责情况进行监督和检查，对能源规划和能源政策的实施情况进行评估考核。上级能源主管部门应当加强对下级能源主管部门履行职责情况的监督检查，及时纠正违反本法和相关能源法律的行为。 　　
　　6.政府责任的追究
　　在以往的能源单行法中，政府只是管理者和指导者，对法律的实施没有责任追究和承担相应法律责任的规定。法律公正和公平，法律中的各类主体，应该在法律面前平等，是我国社会主义法制建设的原则，也是社会主义民主政治的体现。能源法是我国社会主义法律体系的组成部分，在立法中依据法律责任与义务的规定，对政府作为法律实施主体的责任不作为、不尽义务或者枉法做出责任追究，是提高能源法实施效果，警示各级政府及其部门与责任人必须认真履责、依法行政。在能源法中对能源管理有关行政机关及其工作人员违反本法设置了行政责任追究和刑事责任追究的条款，以及由于违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，应当依法承担国家赔偿责任。