试论检察机关的司法管理

 
在西方司法界根据一位美国学者的界定：司法管理（judicial administration）主要涉及两个广泛的领域，其一是法院组织和人事的管理（在西方国家司法即指法院）。其二是诉讼的运行管理，“法院管理包括若干具体事项，诸如法院的组织和管辖，法官的选任和任期以及法院中所有其他工作人员的聘用、训练和监督，以及例行文秘事务、诉讼的运行管理通常涉及案件审理的进程和花费以及建立法院运行的统一规则以减少案件审理过程中的混乱和均衡。”我国司法管理的内容范围较此广泛的多，几乎涵盖整个司法系统所有活动的方方面面。这从根本上讲与整个司法理念、司法体制、司法人员素质和社会对法治信仰程度有关，不完全具有同比性，但司法活动本身是具有其自在的内部规律性，因而司法管理只有遵循其规律，才有可能达到一种科学有效的管理。
　　从本质上讲，我国的司法管理必须是建筑在我国具有中国特色社会主义法律体系这一本土资源基础之上，是我们的国情、民情、社情紧密联系的，因而是独具特点的。在这个道理上，检察机关的司法管理必然是既有本土特色，又具检察特性的。
　　我们将检察机关的司法管理设定为人员的管理，案件的管理，和事务的管理的三方面。这些设想和意见相当程度上与目前检察改革中的某些思路应该是相吻合的。
　　
一、人员管理
　　
　　对于一个国家基本司法体系而言，关键是解决制度和人员两个层面的问题。要建设和实行法治，制度固然是第一位的，但是无论设计得如何优秀的制度总是需要有人的行为、活动，才能得到有效的运转，因而司法管理主要是对人员进行的管理。
　　严格意义上说，按现行《检察官法》的规定，所谓检察人员是指在检察机关中依法行使检察职权的人员以及相关的检察行政、检察事务人员。但随着检察职能的现代化转型，这一范围是否能够准确涵盖反映检察人员的基本属性和分类，还有待于相关法律包括拟修订中的《人民检察院组织法》作出进一步的明确界定。
　　对检察人员的管理实质上涉及一个问题的两个方面，即其一是对经法律界定后的人员实行的不同工作属性的分类化管理。其二是对分类后的不同工作属性的人员如何按照法律职业群体的自身的特殊要求进行管理。
　　（一）人员的分类管理
　　现行的检察人员管理体制是以一部《检察官法》为主来一管到底，统一模式，造成管理简单化、缺乏科学性，没有体现在从事检察业务的人员之中具有不同工作属性的区分和特点。问题突出表现在检察机关人员庞杂，素质参差不齐，职权不明，司法属性弱化，缺乏规范、行政痕迹明显。
　　1999年，最高人民检察院提出深化检察改革、探索人员分类管理的设想，在2000年1月的《检察改革三年实施意见》中又明确提出“改革检察机关干部人事制度，调整人员结构，提高人员素质，实行检察官、书记员、司法警察、司法行政人员的分类管理，建立充满生机与活力的用人机制”，从而把人员的分类管理提到了各级检察院的改革议事日程上，经过全国检察机关的努力和有益探索，在这方面已取得了许多共识和有成效的经验，并在理论构想的基础上开始逐步推广试行这种新的管理模式。
　　检察人员及职位分类管理是指将检察人员及职位划分为检察官、检察事务官、检察行政八月、检察技术人员和司法警察五大系列，并按照《检察官法》、《公务员暂行条例》、《司法警察条例》及相关技术人员职称管理办法进行管理，实行检察人员及职位分类管理，是对我国建国以来实行的行政一体化管理模式的重大突破，是对检察人员实行依法管理在运转方式上的新的尝试。
　　检察人员及职位分类管理的基本思路是：按现行内设机构职位和工作岗位的性质，划分职位系列，并依据相关的法规、条例进行管理。
　　检察官系列：包括检察委员会委员、各检察业务部门的主诉（办）检察官。检察官系列的法律职务（即检察员、助理检察员）主要依据职位进行任命，一般情况下，检察员由主诉（办）检察官或具有行政管理职能的主任检察官担任。检察官系列人员实行检察官等级制，并根据等级执行对应的等级工资。检察直系列完全按照《检察官法》实行管理。
　　检察事务官系列，主要职责是辅助检察官开展工作，参照《检察官法》实行管理。检察事务官实行事务官等级晋升制。
　　检察行政人员系列。主要是承担综合职能的部门人员。如政治部、办公室、行装科等。这一系列参照《国家公务员暂行条例》管理。
　　检察技术人员系列，主要承担与检察工作密切相关的技术工作。这部分人员原则上按照国家对工程技术人员的管理条例实行。
　　司法警察系列，主要承担与检察业务相关的警务工作。
　　根据上述构思，实行分类管理以后，检察官队伍的专业化程度将会大大提高，按劳分配、按责分配的原则应体现的更加充分。
　　（二）对检察官的管理
　　如何既赋予一个检察官以权力，并保障其无障碍地行使其权力，但同时又能有效地防止其滥用权力，损害赋予其权力的权力，一直是司法制度本身更广泛地讲是法治所企图解决的一个问题或者说—个矛盾。
　　要解决这一矛盾，关键在于：
　　首先，在于形成科学的管理制度和规范，这一制度又必须是合乎法律活动内在规律的，宽严适度的。使检察人员既感到有章可循，有矩可守，不敢任意妄为，随心所欲，而又不过于繁琐、处处掣肘、动辄得咎。
　　其次，在于提高检察从业人员的素质，高素质人才会有高素质的管理和被管理，因此必须有一整套完善的考试、准入、考核、升迁、任用的制度机制，确保人员质量，才能实现“没有管理的管理”这样的一个理想化目标。
　　第三，在于培养和形成检察人员对法律的信仰，和正确的理想观、道德观、价值观，只有其头脑中具有与整个国家法律赖以生成的社会主流价值体系相一致的思想观念，才会能动地反映在其检察业务过程之中，使授权者能够放心、信任其行使人民的转让的权力。
　　因此我们认为对于检察人员的司法管理是一个既包含宏观理念的问题，又是一个科学化配置组织人力资源的微观问题，是值得我们深入地研究的。
　　
二、案件管理
　　
　　（一）案件管理与司法公正
　　检察机关的司法管理很大程度上是围绕着案件的诉讼过程所进行的管理，案件是检察业务的中心，对案件的管理无非是通过制度的制约，程序的保障使得检察机关的日常的办案工作中达到制度的设计的效果和效益。在现行法律制度体系框架内，如何进行案件质量的管理，我们提出了在检察机关内部构筑办案质量保障体系的构想。
　　之所以提出这样的构想是因为我们认识到现行的管理模式过于集中在依赖考核这一指挥棒，而没有充分发挥检察人员的主观能动性、敬业心、责任感、荣誉感，只是简单化通过一个体制内的权力配置来完成，某种程度上流变为一种“赫连勃勃式的考核”。
　　构建检察工作质量保障体系的理论前设是司法公正，无非是要寻找一种主客观相结合的科学机制，即在外部分权制约平衡的同时，找寻内部的制约、监督、管理的方法和对策，以期保障检察工作的运行能符合法律议定的实体与程度的正义，从这个角度上说，质量保障无疑有其真理的因子，从管理的角度来说，现代司法体制中确也存在管理的需要。
　　然而正如法学究竟是科学抑或技术这一历久而弥新的话题一样，所谓质量保障，必然蕴含着这样一个理念，即检察工作的每一步骤、举措、行为，每一案件的发生、运行、成型、检验都可由事先设定的一些量化的客观标准、数据、指标加以衡定和考核。这一思想进路同样是在现代法治条件下所倡导的“公正高效”检察理念的另一种话语表述。
　　“公正执法，加强监督，依法办案，从严治检，服务大局”的二十字检察工作方针的核心是公正执法，而办案质量则是公正执法的具体内容。为促进程序、实体公正，保障办案质量，实现司法公正，国家立法机关制定颁布了大量的法律法规，为便于执法，检察机关根据立法精神对法律法规进行了细化并制定了相应的检察机关办案实施细则。这些规定为全面、正确地实施法律起到积极的作用，使检察机关的办案质量在法律法规和制度的保障下处于健康发展的状态。努力实践着“当国家机器的运转与公民意志保持一致时，说明这个国家已经远离了愚昧和专制，科学与民主是其政治生活的主旋律”的法治化治国方略。
　　随着社会政治经济的发展及公民法律意识的提高，无论是社会进步的内在要求，还是公民对罪与罚公平的呼唤，都要求检察机关要公正执法，与时俱进不断提高办案质量。检察机关的办案方式主要是主诉（办）检察官办案责任制，主诉（办）检察官办案制度的改革不仅符合诉讼经济之原则，责、权、利的统一也使办案质量与效率大幅度提高。同时由于主诉（办）检察官办案责任制的核心是检察权的重新配置，将原来由科（处）长、检察长、检委会行使的部分权力交由主诉（办）检察官行使。因此在放权激活办案机制的同时，有必要建立与之相适应的科学的办案质量保障体系，这对保障检察机关公正执法具有极其重要的现实意义。
　　（二）构筑办案质量保障体系的设想。
　　办案质量保障体系是指检察机关以公正执法为目的，在宏观的法律框架下辅之以微观的操作方法（即依照相关法律细化的内部操作规程），用程序自律、监督检查它律，内外结合监督而使办案质量达到法律、政治、社会效果统一的程序设计系统。办案质量保障体系应遵循以下基本原则：
　　1、程序性。办案质量体系是一套具有可操作性的程序设计，既有一个部门内的操作程序，也包括部门之间的监督程序，监督寓于程序当中，办理案件的各部门通过履行各自不同的职责起着相互配合制约的作用。
　　2、系统性。质量保障体系不仅仅指办案工作的操作规范，还包括对案件质量的评估、调研、考核制度规范等，通过监督奖惩相结合共同促进办案质量的提高。
　　3、司法性。质量保障不是替代“三级审批”的行政管理，而是在检察长的授权下，对案件进行管理的司法权限，由独立与办案之外的专门的部门和人员来实施监督检查。
　　4、相关性。制约能保障案件质量，加强配合，形成合力也是案件质量得以保障的重要方面，配合与制约两者不可或缺。
　　从本质上说主诉检察官制度的确立是司法权的回归。即将过去的行政管理权限尽可能地削弱，以体现司法权的独立属性。实践证明主诉检察官制度运行以来，极大地拓展了主诉检察官运用法律公正司法的空间，办案质量效率明显提高，取消三级审批制后再设置质量保障体系，其性质如何确定，从案件质量监督、检查权的来源、作用、方式等方面综合判断，其权力属性应该属司法权（检察权），和行政管理权有本质的区别。一、案件质量监督、检查权限来源于检察长的授权，如同主诉检察官的授权一样，检察长设置案件质量保障体系的目的是保障办案质量，监督、检查的机构、人员独立于办案部门之外，与主诉（办）检察官无行政上的隶属关系；二、监督、检查权行使的方式是远距离的审视，并不形成对主诉检察官权利的干涉，只是程序配合制约和事后监督检查。两种权限是相互影响的平行关系，而不是上下关系。
　　
三、事务管理
　　
　　对于从事日常检察业务的司法机关而言，其基本活动毫无疑问是围绕案件诉讼活动运行的。因而对处理案件的人员和案件运行本身的管理自然是司法管理活动第一位的内容。但同时必须看到，案件本身的诉讼运行过程不是孤立的，这是围绕这一中心所进行的一系列活动最终形成的结果。因而在司法管理之中必须包含着对支撑检察业务案件流程的其他事务的管理。比如对组织人事、行政事务、文秘档案、机要通讯等等管理，所有这一切活动的司法管理都对检察机关基本职能的实现确保案件的顺利处理和取得高效和优质的结果起到了保障和促进作用。在这些管理内容中，有些在人员的管理中有所论及，有些与行政机关的其他活动具有共性的一面，也比较繁琐，限于篇幅，不再展开。
　　
　　【作者介绍】华东政法学院副教授、上海市杨浦区人民检察院副检察长。

注释与参考文献
　　转引自贺卫方《司法的理念和制度》，中国政法大学出版社1998年版，第104页。
　　赫连勃勃：古代十六国时期大夏国国王，传说他在建造都城时，让人持长矛刺土筑的城墙，若能刺入，则杀筑城者，若不能刺入，则杀刺墙者，这一考核方式可谓独特，但颇可反思我们目前的考核制度。
　　[英]克里斯托：《法与公民》，外语教育出版社1991年版。
　　详见储国梁、苏晓宏：《构筑检察机关办案质量保障体系的设想》，载《华东政法学院学报》2001年第6期。